П’ять головних недоліків нового українського виборчого законодавства.
Закон «Про вибори народних депутатів України», який Верховна Рада схвалила 17 листопада 2011 року, став уже п’ятим із серії законів щодо проведення виборів до парламенту. Та, як засвідчує аналіз пропонованих ним норм, він не містить нових підходів, здатних послужити зміцненню партійної системи як публічного колективного дієвця та сприяти перетворенню виборів на механізм політичної відповідальності. А якщо цього не роблять вибори, то або цей механізм атрофується, або ця задача виконується не інструментами виборчої демократії.
Зараз у процесі «вдосконалення виборчого законодавства», ініційованому Президентом України у листопаді минулого року, поставлено три крапки. 9 червня 2011 року Віктор Янукович під час зустрічі з головою Венеціанської комісії Джанні Букіккіо запевнив, що ухваленням закону до парламентських виборів 2012 року реформування не вичерпується. «На порядку денному залишається питання підготовки і ухвалення Виборчого кодексу»,— підкреслив Янукович. Коли і на яких принципах писатиметься новий твір на цю тему, поки що невідомо, але відомо, що його підготовка не повинна відбуватися «під замовлення» і привести до таких результатів, як це сталося із законом про вибори.
Між тим, питання, наскільки наразі вдосконалено виборче законодавство, залишається риторичним. З одного боку, вітається прогрес, досягнутий у процедурній частині у порівнянні з проектом пропрезидентської більшості від Єфремова-Мартинюка. З іншого – немає підстав стверджувати про наявність суттєвого прогресу у порівнянні з чинним виборчим законодавством і, тим паче,— про відповідність міжнародним виборчим стандартам. А відновлення незв’язаної змішаної виборчої моделі, з огляду на попередній досвід її застосування та спричинені нею політичні ефекти, не може послужити стимулом до створення відповідального і політично самостійного парламенту.
Порівняємо деякі положення нового закону з чинним законом «Про вибори народних депутатів України» від 25 березня 2004 року та аналогічним законом від 18 жовтня 2001 року, який містив особливості регулювання виборів за змішаною системою.
Парламентська процедура
Особливість прийняття закону в тому, що законопроект було внесено, розглянуто й ухвалено в першому читанні та в цілому в один день 366-ма голосами «за», що засвідчило єдність підходу депутатів до цілей і засад організації виборчого процесу.
Але ця єдність зайшла так далеко, що засвідчила загальну готовність депутатів зневажити положеннями Конституції та попередніми рішеннями Конституційного суду стосовно неконституційності положення про можливість подвійного балотування – за списком партії та в одномандатному окрузі (стаття 52, пункт 5; стаття 98, пункт 10). Така процедура суперечить засадничому принципу рівного виборчого права та була визнана КСУ неконституційною за рішенням у справі про вибори народних депутатів ще у 1998 році.
Під ігнорування рішень КСУ вже й нехитру «теоретичну базу» підведено – мовляв, неконституційність положень кожного нового закону необхідно оспорювати для кожного нового закону. Сигнал про те, що не слід мучити КСУ новою справою, надіслано. Тож питання № 1 на сьогодні – чи буде заветовано цей закон, враховуючи потребу усунути неконституційні норми (до чого вже Президента закликав Громадський консорціум виборих ініцціатив), чи порушення принципу рівних виборів тьмяніє на тлі маніпуляцій з самою Конституцією?
Попри те, що подвійне балотування не передбачалося «проектом Лавриновича» (робочої групи) і вперше з’явилося в «проекті Єфремова-Мартинюка» — проекті від пропрезидентської більшості, воно було з оптимізмом сприйняте «опозицією»: вимоги щодо його неприйнятності не містилося в «16 листопадових тезах» тимчасової спеціальної комісії. Це означає, що на ділі в «опозиції» готові до політичних хабарів, не забуваючи на словах репрезентувати себе перед виборцем і Європою як виразників цінностей демократичних правових принципів.
Крім того, дивною особливістю парламентського консенсусу стало рішення про «техніко-юридичне доредагування» закону тимчасовою спеціальною комісією спільно з апаратом Верховної Ради. У тексті закону справді багато огріхів, які слід усунути, але робити це слід до його ухвалення, а не після. Тобто остаточний аналіз положень нового закону ще власне попереду.
Наразі маємо наступне.
1. Зміна виборчої формули. Реанімовано модель, прописану законом від 24 вересня 1997 року. Нині, відкинувши ідею вдосконалення пропорційної системи (хоча б через запровадження преференційного голосування), депутати з радістю пристали на пропозицію Президента повернутися до паралельного застосування у рівній пропорції двох систем – пропорційної (в її закритій версії) та мажоритарної. Всі проекти законів, в яких пропонувалися хоч би які моделі преференційного голосування, були послідовно відкинуті, що також свідчить про відверте небажання політичного класу узаконювати вищу міру відкритості виборчого процесу та підзвітності депутатів виборцю.
Жоден із ініціаторів закону не пояснив, за якою логікою узгоджується збільшення майже вдвічі (від 3% до 5%) виборчого порога в пропорційній частині, покликане начебто «політично структурувати парламент» одночасно із запровадженням 225 місць для високофрагментованих одномандатників, які мусять демонструвати «зв’язок з виборцем».
2. Переваги парламентських фракцій у формуванні комісій. Новий закон уперше наділив правом подавати кандидатури до складу окружних комісій фракціям парламенту, зареєстрованим у Верховній Раді на початок виборчого процесу (при цьому фракції парламенту не визначені суб’єктами виборчого процесу), і партіям, що беруть участь у виборах. За законом від 2004 року, яким регулювались вибори 2006 і 2007 років, таке право належало партіям, фракції яких були зареєстровані в парламенті, і партіям-суб’єктам виборів. Нинішня, на перший погляд незначна, відмінність відкриває нові організаційні можливості перед лідерами фракцій і є частиною «консенсусу». Тож до початку виборчого процесу слід очікувати брунькування фракцій, що можуть утворюватися тими партіями, які не брали участі у виборах 2007 року ні самостійно, ні у складі блоків (якщо вистачить спроможності, звісно).
Образно кажучи, тепер «ключі від ОВК» – у лідерів фракцій: Миколи Мартиненка (НУНС), Олександра Єфремова (ПР), Івана Кириленка (БЮТ), а не у партійних лідерів Ющенка, Азарова чи Тимошенко.
Розподіл чисельності у складі окружних комісій також не є виявом приницпу рівності – від фракції один представник обов’язково, від інших партій – за жеребкуванням.
3. Право дострокового припинення повноважень члена ОВК чи ДВК. Крім того, ТСК відстояла у законі право партій замінити члена окружної та дільничної комісії. Таке право передбачалось законом від 2004 року, але було вилучено з проекту робочої групи Лавриновича і проекту Єфремова-Мартинюка. Керівні принципи щодо виборів, розроблені Венеціанською комісією у 2002 році, передбачають, що «члени виборчих комісій не можуть бути відкликані на власний розсуд органами, які їх призначають». З практичної точки зору, включення такої норми в закон засвідчує, що фінансова мотивація членів комісій, кандидатури яких формуються за політичною ознакою, нікуди не поділася, що підкуп та корупція у виборчих відносинах залишаються активними гравцями на рівні не тільки «несвідомих» виборців, але й «свідомих» комісій, що у партій не існує нефінансових стимулів зацікавлення «своїх» членів комісій, здатних виступити противагою перекупу, і що рішення комісій значною мірою провокуються політичним замовленням.
4. Відсутність прогресу в питанні включення виборців до списків у день голосування.
Попри те, що одним із засадничих правил, вироблених Венеціанською комісією у вже згадуваних Керівних принципах щодо виборів, є правило не включати виборця до списку у день голосування, новий закон його ігнорує і таке включення передбачає. Відкріпні посвідчення, які видавались виборцю в 2006 і 2007 роках, скасовано. Виборець може проголосувати на іншій дільниці, а не там, де він проживає постійно і де зареєстровано його виборчу адресу. Хоча таке внесення виборця у список у день виборів має відбуватися дільничною комісією на підставі судового рішення, однак цей механізм не є достатньо прозорим в силу того, що суди не завжди мають достатньо інформації про підстави для включення виборця у список.
5. Відсутність дієвих механізмів прозорості формування і витрат виборчих фондів та контролю за ними.
Жоден із проектів законів про вибори – а їх лише у жовтні-листопаді 2011 року було зареєстровано 5 варіантів, а також ухвалений закон не містять пропозицій щодо вдосконалення фінансових процедур, що супроводжують вибори. Це ті підвалини виборчого і політичного процесу, які дозволяють виборцю сформувати не менш важливу позицію щодо партії, джерел її фондів та ступеня фінансових залежностей, аніж плакати із рожевими зображеннями всезнаючих, добрих, мудрих, сильних і розумних партійних лідерів.
Хоча і Венеціанська комісія, і Група держав проти корупції неодноразово звертали увагу України на необхідність законодавчо гарантувати прозорість політичних коштів, на цей час кроки до цього не робляться, або робляться формально.
Венеціанська комісія зауважила, що у законі про вибори доцільно «надавати до і після виборів повну інформацію про джерела фінансування кампанії та суми фінансових внесків, а також про статті і суми видатків в рамках кампанії», здійснювати «незалежний моніторинг фінансування політичних партій та виборчих кампаній» та встановити «ефективні пропорціональні та стримуючі санкції за порушення положень щодо фінансування виборчих кампаній».
Прозорість обігу коштів у виборчих кампаніях покликана не тільки допомогти виборцю оцінити реальні і декларовані витрати партій на основі співставлення інформації від партій та суб’єктів незалежного моніторингу, але й, що не менш важливо, виступити передумовою фінансових зобов’язань держави (публічних фінансів) щодо партій. Без вироблення таких законодавчих процедур фінансування державою діяльності партій не буде сприйняте суспільством і не стане ефективним засобом інституціоналізації партій.
Низка інших положень закону, погоджених в ході ухвалення закону про вибори, лише повертає до чинних процедурних позицій, наступ на які було зроблено в запалі «вдосконалення виборчого законодавства». Серед них – збереження державного фінансування агітації через оплату ефірного часу та площі в друкованих ЗМІ для розміщення матеріалів, інформування виборця на дільницях, заходи щодо захисту бюлетенів, порядок ухвалення рішень виборчими комісіями для визнання їх легітимними, реєстрація кандидатів в одномандатних округах на рівні ЦВК, а не ОВК та деякі інші. Очевидно, що ці положення здатні виступити запобіжниками проти неприйнятних «законних» маніпуляцій виборчим законодавством. Водночас жоден закон не зможе захистити вибори, якщо будуть задіюватися незаконні засоби – надмір влади і надмір сили.
Світлана Конончук
Джерело: Главред
